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需以深化改革推动石油全面转型升级

时间:2017-06-19 作者: 来源: 点击量:0

  对石油行业而言,当下需要在已有改革和发展成果的基础上,进一步解放思想,充分发挥市场在石油资源配置中的决定性作用,确保安全、稳定、可靠的石油供应。同时需要进一步规范政府管理,转变监管方式,提升石油行业效率和竞争力,统筹处理好石油资源的利用和环境保护的关系,实现石油行业全面转型升级发展。

  中共中央、国务院《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)目的就是要通过深化石油天然气体制改革,坚持问题导向和市场化方向,更好发挥政府作用,促进油气资源高效利用和安全稳定供应。

  我国自1993年首次成为原油净进口国以来,原油对外依存度持续攀升,2016年已升至65%左右,逼近美国对外依存度历史最高水平。但是我国并不具备和美国一样的国际影响力,抵御石油市场风险的能力也相对较弱。要保障石油供应安全,必须贯彻落实好《意见》“有序放开油气勘查开采体制,提升资源接续保障能力”、“提升国际国内资源利用能力和市场风险防范能力,建立以规范的资质管理为主的原油进口动态管理制度,完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策”等要求。同时需要进一步支持和发动各种力量提升储备能力和规模。《意见》要求建立政府储备、企业社会责任储备和企业生产经营库存有机结合、互为补充的储备体系。完善储备设施投资和运营机制,加大政府投资力度,鼓励社会资本参与储备设施投资运营。笔者认为,未来可进一步探讨石油储备国际合作机制,探索与周边国家及主要消费国石油储备的互济互保合作,积极参与国际能源治理,共同维护国际石油通道安全和石油市场的平稳运行,提高共同石油安全。

  除了有序放开石油上游勘查开采和坚持进出口多元化格局,《意见》也鼓励在石油加工炼制、仓储和批发零售等环节引入有效竞争,实现优胜劣汰,提高效率。同时要避免一些地方盲目追求石化项目对当地经济增长、就业、税收等的拉动作用,而忽视对国内外供需格局和国内生态环境承载力的考虑。实现油气干线管道独立及管输和销售分开,有利于政府有关部门落实对管网经营单位的成本和价格监审,推动各类相关信息透明公开,推动公平接入,促进石油及输储能力交易。在此笔者建议,加强各级石油管网规划协调,支持公用型石油管道的互联互通,可考虑在炼油企业密集的山东省及周边地区进行公用型原油成品油管道公平开放试点。支持有条件的地区管网适度竞争。

  《意见》指出要正确处理好企业、市场和政府之间的关系。长期以来,我国石油行业由个别或少数几家大型企业主导,这些企业承担一定的政府或行业管理职能,总体上大而不强效率偏低,虽然拥有政策、资金、人才、技术等诸多优势,但在政策庇护下缺乏竞争动力,人均利润、资产回报、投资收益等指标不尽理想。国有石油企业应是石油市场的平等参与主体,需要剥离企业承担的行政职能、办社会职能和解决历史遗留问题,通过积极探索混合所有制改革、完善法人治理结构、推进专业化重组整合等手段,促使国有石油企业平等参与市场竞争,激发企业活力,提高运行效率。对政府而言,要坚持科学监管,更好发挥作用,建立监管有效的石油市场体制。这里需要指出的是,让市场在石油资源配置中起决定性作用不是政府部门无所作为,撒手不管,放之任之,政府部门要调整角色和定位,把有限的公共资源用在消除市场失灵的地方,把监管重心逐步由行业数量控制、配额管理、牌照审批等转移到维护竞争秩序、监管垄断环节、落实机会公平、税负公平上来。

  需要注意的是,当今世界能源生产和消费正逐步由污染到清洁、由高碳到低碳转变,全社会对重建良好生态环境的期望也越来越高。我国石油行业需要通过改革提高自身清洁发展能力和环境友好性,满足人民群众日益提高的清洁、环保、安全等性能要求。

  第一,提高石油供应安全清洁环保水平。石油勘探开采、生产运输、加工存储到消费使用都存在一定的危险性,需要通过技术创新加强石油全产业链安全管理,严防各类事故风险发生,同时也要在各环节全面推广使用清洁生产技术和绿色环保工艺,促进低消耗、少污染、资源再生和废物综合利用。《意见》提出加强油气开发利用全过程安全监管,建立健全石油全产业链安全生产责任体系,完善安全风险应对和防范机制。提升石油供应安全清洁环保一方面需要制定和落实严格的安全环保生态标准,防止只重视价格优势的恶性竞争,杜绝把安全环保风险和成本转嫁给社会,另一方面需要通过竞争机制来鼓励质优价低的石油产品、技术和服务获得市场,减少垄断造成的创新阻塞。

  第二,要完善价格机制对石油消费的引领作用。随着人们对能源清洁环保性能要求的不断增加,石油将面临清洁替代能源品种日益增加的竞争。石油消费的形式、数量和流向取决于石油价格本身和相对市场价格体系。我国目前的原油定价追随国际市场,成品油定价也是按公式参考国际原油走势,国内市场因素和变化尚未得到充分合理反映。《意见》指出要完善成品油价格形成机制,依法合规加快油气交易平台建设,发挥市场决定价格的作用。石油体制改革就是要有效释放竞争性环节的市场活力,适时放开竞争性环节的价格管制,政府可以在质量、安全、排放、环保、税费等方面强化标准和要求,在市场异常动荡时施加临时性干预措施,但重点要维护好石油市场公平竞争的环境,让价格机制在优化石油生产和消费、节约石油资源和促进环境保护方面发挥引导作用。